上海合作组织的发展路径(赵华胜)
发布时间: 2014-12-04   浏览次数: 30

【摘要】 文章提出上合组织发展的5 条路径,认为,未来上海合作组织的发展,应适当扩大安全功能,在经济上重点突破,恰当处理与欧亚联盟的关系,并解决好扩大问题。

【关键词】 上海合作组织;发展路径;展望

在结束第一个10 年并进入新阶段之际,上合组织面临的最大挑战是如何继续发展。展望上合组织的未来,它存在多种可能的前景:一种可能是它的影响和地位大幅度提升,在国际和地区事务中将拥有更大分量;另一种可能是它的内在动力趋于减弱,逐渐走向衰退;还有一种可能是居于两者之间,既走得不是很快很远,但也不是停滞不前。

为了使上合组织保持发展,并尽可能发展得更好,恰当的路径选择具有重要意义。笔者认为,上合组织的发展方针,应是以满足本地区最突出的需求、在经济合作上取得突破、处理好内部的重大问题为基本导向。本文提出上合组织的5 个具体发展路径:一是把维护地区稳定纳入基本功能;二是在阿富汗问题上有所作为;三是突破经济合作的瓶颈;四是与欧亚联盟形成合作关系;五是解决好扩大问题。

一、维护地区稳定

在当前和今后一个时期,地区稳定将是中亚的一个焦点。这是中亚面临的最大问题之一,也是它最大的需求之一。在这种背景下,上合组织要把维护地区稳定纳入其安全功能,这既有现实的必要,也有长远的意义。

地区稳定是相对于地区动荡而言,不是相对于变动和变化而言。从哲学的意义上讲,变化是常态,稳定是相对的。变化孕育着发展,稳定是保守的家园。不是一切稳定都是积极和正面的,也不是一切不稳定都是消极和负面的。上合组织所要维护的地区稳定应有清晰的界定,它针对的是按照正常价值观念对地区和平与发展有危害性的动荡。在这个意义上,上合组织与保守、消极、停滞的维护者划清了界线。上合组织维护地区稳定,针对的应是事件已造成和可能造成的后果,而不是针对其原因。换句话说,上合组织反对一切具有危害性的地区动荡,而不是以主观的界定为选择;其目标是管理事件本身,而不一定是解决它的根源。这还意味着,不管任何原因引起的动荡,只要对地区稳定造成威胁,上合组织都可以考虑介入。

地区动荡的发生往往是在一国国内,而不一定是在整个地区,特别是在事件的初期。指出这一点意在说明:一国国内的动荡也在地区动荡的含义之内,而且是它的主要表现形式。国家是地区的构成部分,与整个地区的稳定不可分割。这也即是说,上合组织对地区动荡的管理包括国内动荡,并且多数情况下是国内动荡。

国家政权稳定与地区稳定有密切关系。在通常情况下,政权稳定与地区稳定是正向关系,而且,执政者在上合组织中行使着代表该国的权力,它们本身就在上合组织的决策机构之内。因此,上合组织对国家政权稳定有自然的偏好。西方有学者认为,上合组织主要是维护国家政权稳定,特别是中亚国家的政权安全[1]。这种看法较片面。虽然地区稳定与政权稳定存在关联性,虽然上合组织希望政权稳定,但从根本上说上合组织是地区稳定的维护者,而不是国家政权的保卫者。维护地区稳定不等于守护国家政权,国家政权的变换更替是该国民众的权力,上合组织不能越俎代庖。但对于非法和暴力的政权更迭,上合组织应持反对的态度,对于政权交替过程中出现的动荡局势,上合组织也可以介入。这种介入在形式上仍是对危机的管理,而不是对国家政权变更的干预,它的目标是维护地区的稳定,而不是保卫某一政体、政权和个人。同时,上合组织也应反对外部国家对其成员国国家政权更替的干预,对于鼓动推翻合法国家政权的行为,上合组织应采取明确的反对立场。

地区动荡会有多种多样的表现形式,上合组织可介入的形势包括:国内流血冲突和内战,或可造成这种结果的形势;国家间的冲突,或可导致这种局面出现的形势;民族冲突,或带有这种危险的形势;混乱和无政府主义状态;恐怖主义和极端势力可能上台的局面;人道主义灾难的形势,等等。

上合组织介入地区动荡既不是干涉成员国内政,也不否定不干涉内政的原则。它是在尊重国际法和国家主权前提之下的建设性介入,与干涉内政不可同日而语。关于这一问题,笔者已有论述[2]

上合组织应达成政治共识,把维护地区稳定纳入到它的安全功能中,并在其政治文件中反映出现。达成这种政治共识是可能的。俄罗斯在这一问题上态度积极,认为,“保证每个成员国和地区的稳定与安全,这是我们从开始就确定下的任务”[3]。哈萨克斯坦也赞成。纳扎尔巴耶夫总统认为上合组织在吉尔吉斯斯坦的两次动荡中都无所作为,并主张上合组织建立应对地区冲突和热点问题的机制[4]。在做出政治决定之后,上合组织还应解决行动机制、行动方式等技术性设置和安排。

二、纳入阿富汗问题

阿富汗是地区安全的又一个焦点,它不仅直接影响上合组织各国的安全,而且是整个地区安全稳定的重大和长期因素。

阿富汗对本地区的重要性显而易见。对于它的周边地区特别是中亚和南亚来说,它是安全的“神经中枢”,牵动着地区安全的全局。虽不能说阿富汗安则天下安,但阿富汗不安则周边地区肯定不会安宁。阿富汗是毒品的源头,周边国家乃至欧洲深受其害,其程度之深已成为许多国家严重的社会问题,有关国家对此痛心疾首。阿富汗在地缘政治上有格局塑造的作用,能够改变地区地缘政治格局,又能影响大国关系的状态。它是大国合作或竞争的大舞台,大国关系在这里大有用武之地。阿富汗问题是美国以及北约向中亚输出军事存在的基本理由。对美国在中亚驻军可以有不同的看法,但在阿富汗安全形势严峻的情况下,要求美国撤出军事力量缺乏有说服的理由,这种要求也不能得到有关国家的充分理解。反过来说,在阿富汗形势稳定的情况下,美国在中亚驻军的“合理性”就失去了基础。也许届时美国可以寻找其他的理由,这是另一个问题。阿富汗对地区整合和区域经济合作有重要意义。在自然地理上,阿富汗是连接中亚、西亚、南亚的枢纽,或者说它是阻隔这些地区的屏障。换言之,阿富汗既可使这些地区连为一体,又可使它们可望而不可即。具体起哪种作用,则取决于阿富汗的政治和安全状况。在“9·11”事件之前,由于塔利班政权的存在,阿富汗使中、南、西亚相望而不能相通,区域经济合作无从谈起。塔利班政权被摧毁后,障碍被清除,出现了区域间畅通无阻的可能。但阿富汗安全局势的久拖不定,以及大国间的地缘政治因素,又制约了区域合作的前景。由此说,不解决阿富汗问题,大区域经济合作如果说是可能的,但也极为困难。

上合组织及其成员国在阿富汗问题上发挥了重大作用。它提供的政治支持、经济帮助和安全协作对阿富汗安全和国家重建有重要贡献。不过,不可否认的是,美国和欧洲在阿富汗占有主导地位,上合组织居于次要位置。现在,美国和国际安全援助部队(ISAF)正在从阿富汗逐渐撤出,阿富汗政府将在2014 年底前接管国家管理和安全的全部责任,阿富汗局势面临关键的转折时期,这客观上将使周边国家和本地区组织更直接地面对阿富汗问题。在某种意义上,不管愿意还是不愿意,现实将迫使上合组织更大程度地介入阿富汗问题,或者说形势将把阿富汗问题“强加”于上合组织头上。

在这种背景下,把阿富汗问题纳入到上合组织的基本安全功能中,符合地区的安全需要和成员国的要求,而且将使上合组织向地区安全管理者的方向转变,这将为它在本地区安全结构中建立巩固的地位,并将显著地提高其国际影响。

上合组织在阿富汗问题上具有不可忽视的能力和潜力。它的最大优势和潜力所在是它与阿富汗相邻,这使上合组织拥有了独一无二的资源,而且这个特点无法替代也无法改变。除蒙古之外,上合组织的成员国和观察员国都是阿富汗的邻国或近邻。阿富汗6 个邻国中有5 个在上合组织之内,唯一的例外是土库曼斯坦。俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、印度虽不与阿富汗接壤,但都是其近邻,而且都在阿富汗问题上有重要作用。可以说,阿富汗在地理上是在上合组织国家的环绕之中。从长期来说,美国和北约的军队终将撤走,美国和西方在失去兴趣后也可能离开,而上合组织国家将永远留在这里。阿富汗的命运最终还是要同当地国家联系在一起。它的安全需依托本地区的框架来解决,它的经济需借助区域机制来发展,融入地区的安全与经济框架是最佳出路。

上合组织虽然拥有相当大的资源,但这些资源尚未充分使用,它们主要还是表现为潜力。潜力在静止的状态下不会自动发生作用,只有在使用时它才变化为能力。上合组织需要把潜力转化为现实的能力,并有效地运用这种能力。

上合组织在阿富汗问题上应立足两个基点。面对阿富汗前景莫测的变局,上合组织的基本政策应是积极帮助其平稳过渡,争取实现局势的逐步稳定。阿富汗的和平与稳定符合上合组织的利益,政权颠覆和混乱将给上合组织带来严重危害。这对上合组织来说是代价最小的选择,任何其他局面都会要求上合组织付出大得多的代价。有人说上合组织可坐视静观,美国失败后再出来收拾残局。这种想法不切实际,阿富汗局势一旦失控,很可能发生内战,形势绝非上合组织所能控制。而且,仅靠上合组织也承担不了阿富汗重建的负担。在努力帮助阿富汗实现稳定的同时,上合组织也须准备面对另一种局面,即阿富汗局势的恶化和逆转。应对这种前景也应在上合组织的阿富汗政策中,上合组织需有相应的思想准备和行动的预措施。

需要明确的是,把阿富汗问题纳入上合组织的安全功能中,是指上合组织应把解决阿富汗问题视之为基本任务之一,但不是说上合组织将承担解决阿富汗问题的全部重担。上合组织是帮助解决阿富汗问题,但不是由它来解决阿富汗问题,它也没有解决阿富汗问题所需的足够能力。上合组织不直接参加阿富汗的军事行动,其参与阿富汗重建的主要途径是在政治、经济、社会、人文领域。在政治上,上合组织可在推动阿富汗国内政治和解上有所尝试。政治和解是阿富汗问题的最佳解决方式,也是阿富汗长期稳定的最好保障。在阿富汗政府同意的前提下,上合组织可以帮助推动这一进程。上合组织扮演这一角色有便利的条件,它是本地区的组织,不是塔利班的主要敌人,不强求阿富汗接受外来政治模式,较容易为各政治力量接受。有中亚学者提出,可以把上合组织作为阿富汗政治调解的平台,并且认为这是真正可以取得积极成果的平台[5]。推动这个过程具有积极意义,一旦能启动这个过程,上合组织也将真正推动阿富汗的政治重建。在经济上,上合组织应与阿富汗形成基础设施上的更密切联系,援建公路铁路交通和信息通讯;提供能源电力;发展贸易;在经济领域特别是农业领域进行合作,等等。在社会和人文领域,上合组织可与阿富汗进行教育合作,为阿富汗培养政治精英,培训技术和行政人员,接受阿富汗留学生。上合组织可帮助阿富汗消除战争后果和贫困,包括救灾减灾,提供卫生医疗帮助等。

上合组织可对向阿富汗派出人道主义支援人员进行研究,在一定条件下,也可探讨以上合组织名义派出维和人员的可能。阿富汗是上合组织发展此项功能的良好机会,即使现在不能付诸实施,探讨这一问题也是有意义的开端。意义不仅是在于阿富汗,更重要的是为将来上合组织的类似活动提供试验,如果可行,将来可沿用到其他形势下,包括上合组织所在的地区之内。

上合组织可考虑接纳阿富汗为观察员。2011 6 月,阿富汗政府向上合组织提出了成为观察员国的申请[6]。阿富汗从上合组织成立后不久即参与其活动,但从未提出过参加上合组织的问题。阿富汗外长斯潘塔在2008 年还曾说过,阿富汗没有成为上合组织观察员的打算[7]。现在阿富汗提出申请,表明它准备加强与本地区组织的关系。上合组织接纳阿富汗,将使上合组织直接进入到阿富汗问题中,它在阿富汗问题上的地位和作用都将增强。

三、突破经济合作的瓶颈

在上合组织的所有合作领域中,经济合作是最为困难的,也是效果最不理想的,这已为许多成员国所公认。哈萨克斯坦总统纳扎尔巴耶夫说:“经济合作仍是上合组织的薄弱环节。许多项目和计划不能完全实现,没有带有应有的效益。”[8]俄总统上合组织事务代表也认为,上合组织在经济方面的成绩不佳[9]。有评论形容,在上合组织所有的“篮子”中,经济“篮子”是最空的一个[10]。可以说,经济合作已经成为上合组织发展的最大瓶颈。在一定意义上,它变成了检验上合组织发展的一个标志,对上合组织的前途有重要影响。

经济合作的困难在于它不仅仅取决于政治意志,更重要的是取决于现实的条件,并且需要资源的大量投入。每个参与者都有自己所特别要求的经济利益,都要估算其参与的得失之比,它们要找到契合点不是易事。在上合组织的经济合作中,又掺杂了复杂的政治和地缘政治经济因素,这使它变得更加困难重重。

概而言之,作为经济合作框架,上合组织未来的目标应是地区经济的发展和稳定,换句形象的话说,它应成为地区经济的发动机和稳定器。这样一种表述更符合地区的需要,更易为各国所接受,也更为科学合理。推动地区经济的发展是终极目标,其他的都是手段和途径,自贸区和一体化也是达到这一目标的形式。稳定器是针对应对国际和地区经济危机而言。2008 年以来的国际金融危机表明,世界经济的发展有不可预测性,在经济全球化的形势下,世界经济动荡使每个国家都难以幸免,弱小的经济体尤其难以承受。在这一背景下,对上合组织产生了新的需求,即它应当具有保障地区经济稳定的功能,特别是中亚成员国,对这种需求的愿望更为强烈。上合组织的稳定器功能可通过两种基本形式体现。一是协商协调机制,在出现危机时协调经济政策,采取协作措施,相互提供帮助;二是建立发展和稳定基金,它的功能在正常情况下是支持上合组织的经济项目,在出现严重经济危机时可用于特别救助。

上合组织在未来几年应做出一些标志性的成绩,以证明其合作的实质性进步。这些标志性成绩可包括:完成数个大型项目,成立上合组织发展银行,完成国际道路运输便利化协定,等等。

四、与欧亚联盟结为伙伴

与欧亚联盟的关系将怎样发展,这是上合组织面临的重大课题和挑战。俄罗斯主导的一体化将进入实施阶段。推动前苏联地区的一体化是俄罗斯的长期战略,但在过去这些年里,它基本停留在纸面上,没有实际的运作。2008 年世界金融危机后,形势发生变化,一体化进程开始实际启动,从纸面进入实践。俄罗斯所主导的一体化以欧亚经济共同体为基本框架,按照俄罗斯的思路,它将分为四个层次逐次实施,分别是海关联盟、共同经济空间、欧亚经济联盟和欧亚联盟輥輯訛。为方便起见,下文以欧亚联盟来统称之。

欧亚联盟对上合组织提出了重大问题。确切地说,这一问题与其说是来自欧亚联盟本身,不如说是来自它对上合组织成员国的影响。欧亚联盟对上合组织的影响还难以确切断定,但它无疑将是很大的。这种影响首先不是取决于欧亚联盟是否顺利推进,而是通过有关国家的心态乃至政策的改变表现出来。俄罗斯对上合组织的经济合作有所保留,并对上合组织的一体化没有兴趣。在俄罗斯雄心勃勃地要将其宏伟蓝图付诸实现之时,它对上合组织的经济合作是否会出现排斥?俄罗斯向来注重可见的利益和直接的实利,其外交思维有较多的机会主义成分,因时因事而突然变化是常有的。随着欧亚联盟的发展,俄罗斯对上合组织经济合作的政策是否会变化,这是一个问题。欧亚联盟还给上合组织提出了一个重要问题:在欧亚联盟付诸实施的情况下,上合组织的一体化是否还需要?尽管上合组织在其文件中没有把一体化确定为目标,也没有提出经济一体化设想,但实际上走的是一体化的思路。按照美国经济学家巴拉萨的理论,经济一体化分四个阶段,分别是贸易一体化,即取消对商品流动的限制;要素一体化,即实行生产要素的自由流动;政策一体化,即在经济政策的协调一致;完全一体化,即所有政策的全面统一。与这四个阶段相对应,一体化组织又由低向高分为6个类型,分别是优惠贸易安排、自贸区、关税同盟、共同市场、经济同盟、完全经济一体化輥輰訛。参照这一理论,上合组织制定的货物、资本、服务和技术自由流动的目标,它在海关程序、标准一致化、商务流动和监管环境方面的谈判,还有在电子商务、海关、质检、投资促进、发展过境潜力五个方向的专项工作,都应属于经济一体化的范围,而且在某些方面还超出了自贸区的层次。

欧亚联盟包括了上合组织6 个成员国中的3个,即俄罗斯、哈萨克斯坦和吉尔吉斯斯坦,以后塔吉克斯坦加入的话将增加到4 个,未来乌兹别克斯坦也不是完全没有加入的可能。如果出现这种情况,则意味着上合组织除了中国外几乎都将是欧亚联盟的成员,这对上合组织来说将是一种奇特的局面。欧亚联盟在功能上与上合组织有重合,在成员上包括了大多数上合组织国家,而且,与上合组织相比,其发展在速度上更快,在质量上更高,在前景上更清晰真实。这一进程的快速发展,客观上使上合组织处于不利的形势,对它也造成很大的压力。应该看到,欧亚联盟对上合组织的影响是多方面和复杂的。一方面,它推动了经济一体化在部分上合组织成员国之间的发展,它的方向与上合组织一致。如果这一进程是开放的,在一定意义上,可为上合组织的一体化准备条件,对上合组织有其积极作用。另一方面,如果欧亚联盟对上合组织的一体化是排斥的,两者将形成矛盾和对立的关系。而一旦出现这种关系,对上合组织的一体化来说近乎于釜底抽薪。

不能不注意到,在俄罗斯、中亚和西方的舆论中,有一种把欧亚联盟和上合组织对立起来的看法。这些看法综合起来,其基本观点就是:上合组织是中国在中亚经济扩张的工具,它阻碍俄罗斯的欧亚一体化;欧亚联盟是俄罗斯对中国的反击,它的目标是阻滞中国在中亚的扩张;欧亚联盟可为中亚国家提供保护伞,使它们避免成为中国的经济附庸輥輱訛。还有学者断言,未来几年中亚将是中俄经济竞争的中心,传统大国俄罗斯将试图从不断强大的中国手里收复失地,欧亚联盟与中国的冲突不可避免輥輲訛。

这些看法代表了一种判断和主张,也反映了一定的现实。不过,在这种论点的背后,对立排斥是大国关系的逻辑前提,“零和游戏”是大国关系的基本样式,非此即彼是大国关系的唯一选择。这是冷战时代的思维特点和生存方式,已不完全适用于后冷战时期,也不是中国与俄罗斯、上合组织与欧亚联盟必定要仿效的模式。一个有意味的现象是,在一些中亚国家,对中俄竞争与对抗的渲染甚至比在中俄两国都重,这可能是因为它们有更直接的亲身感受,也可能是其传统的、使大国相互制衡的思维使然。按照这种思维,大国的竞争和对抗可为中亚国家提供更大的政治空间,可使中亚国家的分量增加,中亚国家可从中获取更多利益。

上合组织与欧亚联盟是不同的架构,但两者并非不能共存。这两个架构是建立在完全不同的概念之上。上合组织是以自然地理区域为特征,它的基础是由于处于同一区域而产生的合作需求,而俄罗斯主导的一体化是以前苏联国家为特点,它的基础是在苏联时期形成的特殊联系。这两个概念都有其存在的自然合理性,它们之间没有必择其一的冲突,也无需以排斥对方为生存条件。两个框架可并行不悖,同时发展。事实上,欧亚经济共同体出现的时间还早于上合组织,它的前身就叫海关联盟,1995 年成立时只有俄罗斯和白俄罗斯两国,1999 年变成了俄白哈吉塔5个国家。那时上合组织还没出现,显然不能说它是针对上合组织的。俄罗斯推动欧亚经济共同体的努力从没有停止过,也不能认为这都是为与上合组织竞争。俄罗斯在前苏联地区的一体化战略有其内在的需求,内在的动力,内在的规律,并不与上合组织有直接的因果关系。上合组织对欧亚联盟也没有造成妨碍。上合组织已经存在了10 年多,而欧亚联盟并未因此消亡,反而出现了加速发展的趋势,如果上合组织阻碍欧亚联盟发展的话,结果应是相反。事实上,上合组织在政治上与欧亚联盟是伙伴,它的经济合作帮助了成员国的发展,促进了地区经济的整合,这客观上有利于欧亚联盟的一体化进程。

上合组织不能不进行经济合作,也不必放弃区域经济一体化的理想。从长远看,区域合作自然将向经济一体化方向发展。但在当前阶段,上合组织的重要任务不是实现一体化,而是推动经济合作。对于地区组织来说,在经济成为国家关系最重要内容的今天,没有经济合作是难以理解的,这几乎等于是慢性自杀。北约是政治安全组织,但有欧盟从事经济合作;集安组织不过问经济,但有欧亚经济共同体关心之。上合组织是综合性的地区组织,没有平行的经济合作机制,它把不同的功能集于一身,经济合作是其不能缺少的内容。

上合组织也不能停止经济合作。中国与所有上合组织成员国都是重要的经贸伙伴,包括参加海关联盟的俄罗斯和哈萨克斯坦。2011 年,中俄贸易达到约800 亿美元上下,中国已跃升为俄罗斯最大贸易伙伴国。两国的目标是在2015 年达到1500 亿美元,到2020 年进一步提高到2000亿美元。中哈2010年贸易额按中方统计为204 亿美元,按哈方统计为140.9 亿美元, 在哈当年外贸总额中占17.33%,也在哈外贸伙伴中占第一位輥輳訛。两国计划到2015 年将双边贸易增加到400 亿美元。欧亚联盟的建立不会中断与中国的经济关系,即使是欧亚联盟最终能够成立,它也要与中国发展经济往来。中国与上合组织成员都是邻国或近邻,它们将永远共同生活在这里,随着各国经济的发展,它们之间的经济联系将越来越密切。这是自然之势,难以改变,在看待地区关系时,不能不看到这一大图景。

上合组织与欧亚联盟不能对立,这将意味着中国与俄罗斯的对立,这将给上合组织带来灾难性后果,也将给欧亚联盟造成严重问题。它们甚至也不应成为竞争性关系。欧亚联盟包括了大多数上合组织成员,自己与自己竞争是不可思议的,实际上也是不可能的。理想的状态是上合组织与欧亚联盟形成伙伴关系,相互支持与合作。上合组织对欧亚联盟的经济一体化应表示理解和支持。它有其合理性,包括中国在内的许多国家都在进行区域经济合作,前苏联国家当然也可以,况且它们有着历史形成的密切联系。欧亚联盟如能推动地区经济的发展,它对上合组织和中国也是好事。当然,合作关系的形成不仅取决于上合组织,也取决于欧亚联盟,但上合组织应更为主动。从长远来说,在经济功能上,上合组织与欧亚经济共同体有形成某种联接的可能。同一些国家内的多个经济过程可以殊途同归,这也是一种可能的选择。区域合作将产生自然的张力,它的趋势是向外扩大而不是向内缩小,因此两个进程的接近顺乎自然。上合组织不应拒绝这种前景。不仅如此,上合组织应当争取这种前景。

还应该看到,在中国的周边地区,任何区域经济合作都会受到中国的影响,也不得不考虑到中国因素,对欧亚联盟国家来说也是如此。中国的经济存在是不能绕过的现实,中国经济所能提供的可能性是不能忽视的机会,这也为俄罗斯所认识到,如有俄罗斯学者所说,“在当代世界,任何一体化计划都需考虑到中国不断增长的力量”輥輴訛。从根本上说,中国与俄罗斯的合作,上合组织与欧亚联盟的合作,在最大程度上符合各国的利益,也最有利于上合组织和欧亚联盟。可以相信丘夫林教授的判断:“在海关同盟、共同经济空间和欧亚联盟问题上与中国形成伙伴关系,找到相互可以接受的经济合作方式,包括利用上合组织的可能性,避免竞争发展成为对立,这符合俄罗斯的利益。我认为,在现代地缘政治条件下,这些任务是完全可能解决的”。

五、处理好扩大问题

处理好扩大问题的标准就是避免为扩大问题所累。这包括两层意思。一层意思是不应为扩大问题耗费过多精力,使扩大议题喧宾夺主,冲淡上合组织的合作主题,尤其是不能因扩大问题影响内部团结,在相互关系上留下阴影,特别是在中俄之间。另一层意思是要避免扩大给上合组织带来不可逆的严重负面结果。

扩大本不是问题,所有成员国原则上都不反对扩大,关键在于扩大的对象是谁和什么时间扩大。如果是土库曼斯坦或是蒙古国加入上合组织,这不会引起太大异议。但如果是其他国家,则情况会大不同。上合组织现在所面临的正是这种情况。由于俄罗斯强力推动印度加入上合组织,这使扩大凸显为一个问题。扩大还是不扩大———这成了上合组织的重大选择,这一选择将影响上合组织的未来面貌和结构,影响它的发展方向和前途,甚至会影响上合组织的内部关系,包括中俄关系。

在印度的问题上,上合组织成员国有不同的主张。俄罗斯是扩大的激进派。它主张接纳印度,并且不反对巴基斯坦一同加入。俄罗斯认为上合组织的扩大是迟早的事,但扩大是一定的,俄罗斯希望加快扩大的进程輥輶訛。中国是扩大的谨慎派,不反对扩大,但强调扩大应慎重进行,不宜操之过急。中国担心扩大会带来过大的副作用,比如影响内部团结和降低效率,并认为与扩大组织相比,提高效率更为重要。俄罗斯有评论认为,中国对印度加入上合组织的消极态度是由于双边的复杂关系輥輷訛,这也不是没有道理。中印两国边界问题尚未解决,而且,印度为达赖集团提供栖身之地,达赖集团利用印度领土从事危害中国主权和领土完整的活动,这有悖于上合组织的政治要求。哈萨克斯坦和乌兹别克斯坦这两个中亚大国对急剧改变上合组织的成员结构都没有表示出很大热情,它们对扩大也持谨慎态度,与中国的立场较为接近。纳扎尔巴耶夫总统曾经表示:“扩大不应是目的本身,更不应使上合组织受到损害,以致上合组织存在的意义发生改变。”輦輮訛乌兹别克斯坦也没有扩大的急切要求。卡里莫夫总统认为,接收新成员章程的通过,并不意味着上合组织的自动扩大,它只不过是建立了新成员加入的法律基础輦輯訛。

在对扩大问题不同的主张背后,反映着对上合组织未来发展的不同想法。虽然存在不同的看法和主张是正常的,但扩大问题确实对上合组织具有挑战意义:扩大将使上合组织发生什么变化?它对上合组织将发生建构还是解构作用?是否将严重降低上合组织的效率?是否会导致内部团结问题?是否会改变上合组织的基本方向?简而言之,扩大将使上合组织变得更为强大、使它的发展空间更为广阔,还是将使它走向削弱、变成一盘散沙?扩大无法实验,一旦迈出这一步,就不可能逆转,没有回头路可走。这对上合组织来说,犹如一扇不透明的大门,不知打开门之后会看到什么。

扩大的正面效果显而易见。印度和巴基斯坦的加入将使上合组织的面貌发生重大改观。上合组织将成为一个北起俄罗斯、跨越中亚、包括中国、覆盖南亚次大陆的巨型地区组织,按照俄罗斯学者的说法,在人口和地理上,它的规模将仅次于联合国而成为世界第二大组织。这样一个庞然大物的出现不能不引起国际反响,并对世界地缘政治格局产生影响,上合组织的国际地位势必因此提升。印巴的加入也会为上合组织的发展提供更多的选择和可能,特别是在安全合作上,它有利于形成更完整的地区安全机制。

但是,它的潜在风险也是很大的。印巴关系始终是一个问题,会把矛盾带到上合组织来。假使印巴发生严重冲突,将使上合组织陷入困难的境地。印巴加入将使上合组织更像一个“大国俱乐部”,中俄印在其中角色彰显,使中亚国家的地位降低,从而影响它们的政治积极性。印巴加入对上合组织的内部关系会带来复杂影响,有可能造成派系的出现,这对上合组织也是很危险的。印巴加入还会使上合组织原有规划的实施造成很大困难。例如,上合组织的长期经济目标商品、服务、资金、技术的自由流动,在印巴加入的情况下将更难实现。上合组织的经济框架本来已经过大,情况已够复杂,再加上印巴,规模还要大大扩张,情况就更加复杂,经济规划的落实会更困难。至于自贸区和一体化,将会无从着手,很可能将无疾而终。再例如,维护地区稳定问题,南亚的地区稳定问题是如此之频繁和严重,上合组织显然不能承担维护南亚地区稳定的任务。当然,印巴加入也会提供一些经济合作的可能性,如把中亚和印巴联系起来的跨地区能源和交通项目,这会受到一些成员国的欢迎,虽然说这也是美国“新丝绸之路战略”的核心思想,符合美国的地缘政治和地缘经济目标。印巴加入还有可能造成上合组织的议题散化。应该看到,在印巴加入的情况下,上合组织的议题扩大是自然之势。例如,如果上合组织首脑会议在印巴举行,南亚问题就不能不受到一定关注。印巴都是大国,南亚又是多事之地和热点议题,它有可能冲淡上合组织的中心议题。新议题的增加是正常的规律,不是绝对的坏事,关键在于它不能使上合组织失去重心。还应该看到,即使是扩大的正面效果,如国际影响的增加,也不一定都能实现。物理上的膨胀不一定导致力量的增强,新要素的增加只有通过有效的组织才能转化为实际的能力。扩大使上合组织的成员、人口、面积增多,但如果不能被有效地组织和融合,则它们不过是零散的物件,并不能产生真正的能量。换句话说,如果不能有效地整合,那扩大只是增加上合组织的体量而已,使它看起来十分庞大,但这并不能使它更强大。越大的组织越容易松散,这是一个自然的规律。一个松散无力的组织,不管它多么大,都不会成为真正的“力量中心”。

扩大有风险,但不扩大有压力。这对上合组织确实是一个两难的问题。但上合组织最终还是要做出抉择,而选择只有两个:扩大或是不扩大。

虽说暂不扩大是可能的,但从长期趋势来看,上合组织更可能是进行扩大,而不是维持现状。即使不是印度和巴基斯坦,也可能会有其他新成员加入。在这种假设下,问题就不再是扩大或不扩大,而是如何进行风险控制,即在扩大的情况下,如何防止或减小可能的消极后果。一个最容易被想到的方法是在权力分配上进行某种设置,它的实质是对新成员的权力做出限制,使其不能拥有否决性权力,以避免决策效率的下降。例如,联合国就是这种模式,它的常任理事国拥有比非常任理事国更大的权限,而且常任理事国有否决权,非常任理事国则不具有否决权。可以想象,如果所有理事国都拥有否决权的话,那安理会决议通过的概率将大大降低。

不过,这种模式移植到上合组织未必合适。上合组织不同于联合国,其基本职能是促进内部合作,而不是管理世界。对新成员权力的限制造成了成员国事实上的政治不平等,有违上合组织政治平等的精神。这对于新成员是一种政治矮化,对其自尊心和参与热情是一种伤害,使它们产生怨言。事实上,这与观察员的地位也没有太大区别。与其造成这样

的消极结果,还不如不给予成员国的身份。权力限制的方式对解决扩大可能带来的问题也不会有多大作用。如果说,印巴加入将使内部关系变得复杂的话,那与它们的成员国地位没有太大关系,即使没有否决权,也不能避免一些问题的发生。例如,对于上合组织原有的合作议题,看不到印度和巴基斯坦有反对的理由,它们可能带来的问题更多在于提出新议题。这就是说,即使印巴有否决权,也不会去否定上合组织的原有议题,它们的兴趣在于从本国的角度提出新议题。在这种情况下,有无否决权无关紧要,只要有提议权就够了。即使不能直接提议,其他成员国也可代为提出。

对于扩大后的风险,可以通过这样一些方式尝试进行控制,以尽量减小可能的消极后果。一是议题的设置。上合组织在扩大之时应做出规定,确定新成员的加入不能改变它的基本议题。二是地域的限定。上合组织同时要明确地区概念主要是中亚及周边,不包括整个西亚和南亚。由此,上合组织所说的地区稳定和区域合作也是以中亚为中心。三是灵活的机制。上合组织框架内的合作项目可以采取选择性加入的形式,新成员不一定加入所有原来的项目。四是政治的约束。上合组织与新成员需有政治约定,规范新成员的行为模式,包括不能把某些特殊问题带入上合组织。

注释:


[1] Stephen Aris, Eurasian Regionalism: Shanghai CooperationOrganization. Palgrave Mcmillan, 2011. P.71.

[2] 关于建设性介入和干涉内政的关系,作者在“不干涉内政与建设性介入”一文中已有阐述。见《新疆师范大学学报》,2011年第1期。

[3] 俄总统梅德韦杰夫在2010年上合组织峰会上讲话。参见НазаседанииСовета глав государств -членов Шанхайскойорганизации сотрудничества в расширенном составе. 11июня 2010 года http://www.kremlin.ru/transcripts/8019.

[4] Выступление Президента Республики Казахстан Н.А.Назарбаева на Саммите ШОС в Астане,参见http://www.akorda.kz/ru/speeches/external_forums/s.

[5] А . Князев . Нужен ли Шанхайской организациисотрудничестваАфганистан? 23.01.2009,参见http://www.infoshos.ru/?idn=3577.

[6] Интервью Спецпредставителя Президента РоссийскойФедерации по делам ШОС К.М.Барского агентствИнтерфакс, Москва, 1 ноября 2011 года, 03-11-2011,参见http://www.mid.ru/brp-4.nsf/0/AC5EC268F593B

704425793D0039DD5F.

[7] http://rusnews.cn/guojiyaowen/guoji_sco/20080526/42155555.html.

[8] Н.А.Назарбаев. Десять лет будущего.Российская газета,03 июня 2011 г.

[9] Леонид Моисеев:“На ШОС в мире возлагаются большиенадежды”http://www.infoshos.ru/ru/?idn=824623.05.2011.

[10] Борис Царев. 10 лет после Шанхая.На юбилейномсаммите в Астане обсуждали, станет ли ШОС азиатскиманалогом НАТО или Евросоюа.2011.06.16,参见http://www.ng.ru/cis/2011-06-16/6_shanghai.html.

 

【作者简介】

赵华胜,复旦大学俄罗斯中亚研究中心主任、研究员,新疆师范大学特聘教授。

本文摘自《新疆师范大学学报》(哲学社会科学版)2012年第2

 


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