中哈霍尔果斯国际边境合作中心法律地位探析
发布时间:2015-04-21  浏览次数:

刘国胜 马兴荣

中哈霍尔果斯国际边境合作中心(以下简称合作中心)的设立和发展,标志着中国与哈萨克斯坦共和国的区域经济合作向前跨出实质性一步。合作中心沿界河跨境设立,实行封闭式管理,在合作形式上突破传统的经济合作理论,实现了实践操作性创新。合作中心的这种“一区跨两国”的实践操作性创新,引起理论界的浓厚兴趣。一合作中心的基本法律特征

根据2004年中哈两国签订的《关于建立中哈霍尔果斯国际边境合作中心的框架协议》(以下简称《框架协议》)和《关于中哈霍尔果斯国际边境合作中心活动管理的协定》(以下简称《管理协定》),合作中心是指南中方和哈方组成的,位于两国边境接壤地区的经贸和投资合作的综合体,总面积为4 .63平方公里。其中,中方面积为3 .43平方公里,哈方面积为l .2平方公里;合作中心的中方部分和哈方部分分别由双方授权机构依据本国现行法律,实行行政管理和司法管辖。合作中心的中方部分授权管理机构为新疆维吾尔自治区人民政府,哈方部分授权管理机构为哈工业和贸易部。2006年,中周国务院以周丽[2006]15号文件对合作中心的中方部分管理给予批复:合作中心沿界河横跨中哈两国,按照“境内关外”,实全封闭管理。

一、合作中心的基本法律特征主要表现为:

第一,共同参与。中哈两国以《框架协议》和《管理协定》为基础,共同参与合作中心的经贸合作。

第二,执行严格的区域封闭隔离措施。中哈双方对合作中心执行严格有效的封闭隔离措施,合作中心的中方部分和哈方部分通过跨越两国周界的专门通道连接起米,整体上形成一个严格封闭的隔离区域。

第三,“境内关外”的监管模式。在行政管理上,合作中心的各自一侧受本国司法管辖,适用本国现行法律及有关国际条约和中哈协议;在海关监管上,双方都采用“一线放开,二线管住”的模式。

第四,以国内法为基础的优惠制度。《管理协定》规定了有关投资于合作中心的优惠制度,但这种优惠制度小是以《管理协定》为基础,而是以中哈两围的国内法律为基础。据新疆伊犁哈萨克自治州外经贸局的有关信息,目前合作中心的中方部分有七大优惠政策,推动合作中心的快速发展。

第五,商品的区内自由流动。合作中心虽由中哈两国的领土共同组成,优惠政策来自于不同的国家,但这种优惠政策组成框架内的区域空间,构成事实上的商品“关外”自由流通。

基于合作中心的上述基本法律特征,有人认为合作中心是自由贸易区,也有人认为合作中心是保税区。合作中心终究是自由贸易区还是保税区,不能凭空判断,必须对合作中心的法律属性与白由贸易区和保税区的法律属性进行比较和分析,才能得出合理的结论。

二、 经济全球化框架内的两种自由贸易区

随着区域经济一体化和国家对外开放的深入发展,经济全球化框架内形成两个含义不同的自由贸易区概念:一个是区域经济一体化理论模式下的国际自由贸易,一个是国家对外开放理论模式下的国内自由贸易区。

()区域经济一体化理论模式下的国际自由贸易区

从亚当斯密到大卫李嘉图和约翰斯图亚特密尔,都意识到自由贸易对国及全球经济发展的意义。但在贸易实践中,自南贸易总存在许多障碍。国际社会力图通过国家和地区间的协调。消除贸易壁垒,促进全球贸易的自由化。由关贸总协定(GATT)发展而来的世界贸易组织就是追求全球贸易一体化的国际性组织。由于各国的政治、经济、文化和发展程度的差异,世界贸易组织有关全球贸易一体化的谈判工作效率极低,进而不得不做出具体的让步,即允许区域经济一体化作为GATT/世界贸易组织的例外安排。

区域经济一体化是单独的经济整合为较大的经济的一种状态或过程,是种多国经济区域的形成。在这个多国经济区域内,贸易壁垒被削弱或消除,生产要素趋于自由流动。美国著名经济学家贝拉巴拉萨根据一体化的参与因素把经济一体化分为贸易一体化、要素一体化、政策一体化和完全一体化四个阶段:与这四个阶段相对应。根据市场融合的程度可将区域经济一体化组织分为优惠贸易安排、自由贸易区、关税同盟、共同市场、经济同盟和完全经济一体化六类形式。其中,自由贸易区即属于取消对商品流动限制的贸易一体化形式。由签订自由贸易协定的国家组成一个贸易区,在区内各成员国之间废除关税和其他贸易壁垒,实现区内商品的完全自由流动,但每个成员国仍保留对非成员国的原有贸易壁垒。

区域经济一体化理论模式下的国际自由贸易区是指两个或两个以上的国家或单独关税区以自愿签订的自由贸易执定为法律基础,建立相对独立的组织机构,促进商品或服务在成员国之间自由流动的多国经济区域。因此,这种理论框架内的同际自由贸易区具有五个基本特征:

1,自愚签订的自由贸易协定。根据GATT24条第4款规定,缔约各国进行区域经济一体化建设,必须按照自愿原则签订两国之间的内由贸易协定,以此奠定两国之间发展自由贸易区的法律基础。这是建立自由贸易区最基本的国际法律依据。

2,由两个或两个以上的国家或单独关税区参与。根据GATT24条第4款规定,设立自由贸易区须以自由贸易协定为基础。因此,建立自由贸易区须有两个或两个以卜的国家或单独关税区参与;一个国家或单独关税区不可能签订自由贸易协定,更谈不上设立内由贸易区。

3,相对独立的区城组织机构。以自由贸易协定为法律基础而构建的自由贸易区,都具有自己一套相对独立的组织机构,形成相对独立的行政管理机制和法律争端解决机制,从而形成一个专门的国际经济组织相对独立于参与的国家。

4,以国际法律为基础的优惠制度。国际自由贸易区都有以国际法律为基础的优惠制度。这种优惠制度以成员国之间签订的自由贸易协定为基础,是国家之间通过谈判和协商之后形成的,是国家主权“被动”让渡的结果。

5,商品或服务在成员国之间自由流动。以自由贸易协定为法律基础的自由贸易区,流通区域一般包括成员国参与自由贸易的整个独立关税区,流通区域依国界或独立关税区界为界限,没有栅栏隔离设施。这是区域经济一体化框架内的自由贸易区的终极追求。

(二)国家对外开放理论模式下的国内自由贸易区

国家对外开放理论模式下的国内自由贸易区。又称自由关税区、自由区、自由工业区、出口自由区、免税区、免税贸易区、自由贸易港、投资促进区和对外贸易区等。

《京都公约》对自由区的定义是:自由区指一国的部分领土,在这部分领土内运入的任何货物就进口税及其他各税而言,被认为在关境以外,并免于实施惯常的海关监管制度。

《美国对外贸易区委员会通用条例》对自由贸易区的定义是:它是一个隔离的、封闭的和被管辖的作为公共设施而运作的区域。在进口港及其邻近地区,配有装卸、处理、储存、使用、制造和商品展示等设施以及拥有海、陆、空的转运能力。任何国外和国内的商品都可以进入港区,不受美国海关法的约束,而法律禁止的商品或有害于公共利益、健康或安全而被委员会命令禁止的商品除外。允许进入港区的商品可以任何方式储存、展示、制造、混合或使用,而法令和其他法律及条例所规定的商品除外。商品可以最初的包装或其他形式进行出口、破坏或从港区内发送到关境内。如果运往关境内,应交纳关税,但是,如果再运到国外的某些地点,就不必交纳关税。

《智利自由贸易区法》对自由贸易区的定义是:自由贸易区是界线隔离明确、紧靠某港口或机场、受海关治外法权保护的区域或单独的地块。在这些地方,货物可以储存、加工、制造或销售,无任何限制。

总之,根据国际通行的国内自由贸易区理论,国内自由贸易区是指主权国家或单独关税区内部设立的、用橱栏隔离的和置于海关管辖之外的特殊经济区域。外国货物进人一般可以免征关税,并且允许在区内自由储存、取样、分级、装卸、加工、重新包装和贴标签等。外国货物若要进人东道国海关管辖区域,则必须按规定办理进口手续。交纳关税。因此,这种理论框架内的国内自由贸易区也有五个重要特征:

1.一个国家或单独关税区的主权管辖。国内自由贸易区是在一个国家或单独关税区的权力管辖之下,以国内法为基础,为吸引外资和先进技术、扩大出口和转口贸易、增加外汇收入而设立的享有特别优惠政策的封闭区域。该区域是在该国或单独关税区领土之内。不存在两个国家或两个单独关税区共有一个国内自由贸易区的问题。

2.严格的区域封闭隔离措施。设立国内自由贸易区要求区内与区外有严格的界限标志,按海关要求设立严密的隔离设施,与港口码头通过设专用通道连接。区内不设生活居住区,除安保人员外,其他人员不在区内生活居住。

3.“境内关外”的海关监管。为避免复杂的海关手续,“境内关外”是海关监管的核心思想,大体概括为“一线放开,二线管住,区内不干预”。“一线放开”是指境外的货物可以不受海关监管而自由进入自由贸易区,自由贸易区内的货物也可以不受海关监管而自由运出境外。“二线管住”是指货物从自由贸易区进人国内非自由贸易区或货物从国内非自由贸易区进人自由贸易区时,海关必须依据本国海关法的规定。征收相应的税收。“区内不干预”是指区内的货物可以任何形式进行储存、展览、组装、制造、加工、自由流动和买卖,无须海关批准,只需备案。

4.以国家法律为基础的优惠制度。国内自由贸易区的优惠政策完全得益于国家或单独关税区特殊的法律政策。这种优惠政策是国家或单独关税区为吸引同外投资、促进经济繁荣和发展而依据国内法律制定的引资策略,是国家主权“主动”让渡的结果。

5.商品或服务在区内自由流动。国内内由贸易区是国家或单独关税区在本国领土内划定的区域,商品或服务在区内依据国家优惠政策进行的自由流动是一种不受主权干涉的“关外”自由流动。并享有鲜明的优惠政策特殊待遇。

三、 合作中心的法律地位

综合比较经济全球化框架内两种自由贸易区与合作中心的概念和特征,合作中心实质上具有国内自由贸易区的全部特征。

(一)合作中心的非国际自由贸易区法律一性

1.缺乏成员国之闻自愿茎订的自由贸易协定作为合作的法律基础。根据GATT24条第4款规定,缔约国建立国际内由贸易区有自愿签订的自由贸易协定作为建区的法律基础,而《管理协定》在中哈两国之间不具有发展国际自由贸易区的法律功能。自由贸易协定一般都要涉及货物贸易、原产地规则及操作程序、海关程序与合作、贸易救济、技术性贸易壁垒和争端解决机制等重要内容。这也是自由贸易协定应当认真磋商的关键条款。对于合作中心,《管理协定》虽然也涉及上述的部分内容,但仅是从管理的角度进行规范,没有集中到权方开展自由贸易的焦点上。因此,《管理协定》只能是中哈两国建立合作中心的一个具体规范,不能称之为自由贸易协定或具有自由贸易协定性质的法律文件。

2.没有相对独立的组织管理机构。国内自由贸易区不论主权国给予的自由贸易程度有多大,它仍然处在设立该区域的国家管理之下,没有独立的管理组织。由中哈两国边境接壤地区而组成的合作中心,其中方部分和哈方部分分别由双方授权机构依据本国现行法律实施管理,至今仍没有统一的组织管理机构,更没有一个统一的建设规划。因此,合作中心不具备国际自由贸易区的法律性质,从国际范围来看,最多只能算作是中哈两国进行经贸合作的某种特殊形式。

()合作中心的非保税区法律属性

由于合作中心与中国保税区在选择港区、隔离设施、货物监管、吸纳企业、搞活物流、繁荣贸易及发展经济等方面有许多共同之处,理论界有些专家就认为,合作中心的法律性质属于保税区。为澄清这个问题,这里须分析二者的区别。

保税区是中国几十年来对外改革开放的产物,是指国家在边境或其他地方划出一个特殊区域,实行封闭式管理。在海关的监督下,对进出口区内的货物免征关税。保税区是继经济特区、经济技术开发区和国家高新技术产业开发区之后,经国务院批准设立的一种层次较高的特殊的对外经济开放区域。保税区具有进出口加工、国际贸易、保税仓储和商品展示等功能,享有“免证、免税、保税”政策,实行“境内关外”运作方式,是中国对外开放程度是高、运作机制最便捷、政策最优惠的经济区域。

合作中心与保税区存在着较大的区别:

1.法律依据不同。建立合作中心是以中哈两国签订的《管理协定》为基础,具有法律依据的国际性。建立保税区是以中国的国内法律为基础,具有法律依据的国内性。

2.主导发展的主体不同。合作中心由中哈两国参与,是在两国精诚合作的前提下展开工作的,带有一定的主体国际性。保税区是存中国管辖之下,其发展方向完全取决于中国的方针政策,不需要与其他同家进行任何协商。

3.海关监管方式不同。合作中心是“境内关外”的特殊区域,区内实行“一线放开、二线管住”的货物监管模式,有较大的贸易自由度。保税区是中国“海关监符的特殊区域”,区内基本上是“一线”、“二线”同时管理,因而往往存在报关与报备同时出现的闸题。

4.优惠政策的法律基础不同。从本质上看,保税区的优惠政策取决于国内法律的规定,但合作中心的优惠政策却是中哈两国优惠政策的联合,进入区内的投资者能同时享受中哈两国的投资优惠,这是保税区的优惠政策不能给予的优惠功能。

5.法律赋予二者的功能不同。霍尔果斯口岸分为AB两个区域。,合作中心位于A区,区接参与中哈两国的经济合作,是中国与中亚五进行合作的桥头堡。同时,国家法律在赋于合作中心出口加工区(自由贸易区)的同时,为了增强合作中心的功能作用,经国家相关部门批准,在霍尔果斯口岸B区设立了9 .43平方公单的工业园区和保税区,作为合作中心的辅助区和支撑区,赋予辅助区和支撑区保税物流园区的功能,并享受保税物流园区的相关优惠政策。AB两个区域的设置,清楚地说明了合作中心的性质,如果A (合作中心)就是保税医,国家就没有必要再在B区设立9 .43平方公里的工业园区和保税区。

()合作中心的国内自由贸易区法律属性

结合两种自由贸易区的基本法律特征,全面分析合作中心的法律特质,并与中同保税区进行综合比较,合作中心应当属于国内自由贸易区。

1.实质上的一国主权主导。合作中心虽然从一开始就沿着国际自由贸易区的设计进行建设、但这仅是中哈两国的表层合作。深入解读《管理协定》,不难发现,合作中心以界河一分为二,分别由中哈两国根据本国的法律进行管理,由于缺乏统一的自由贸易协定作为共同的法律基础,表面一体的合作中心实质上分属于中哈两国各自的国内自由贸易区。即使对方国家的管辖区域不复存在,并不影响己方管辖区域的正常运转:表面上的中哈合作,实质上的一国主权主导。

2.设有严格的区域封闭隔离措施。世界上所有的国内自由贸易区,小论是发达国家抑或是发展中国家,为吸引外资而设立的国内自由贸易区,均设有严格的区域边界封闭隔离设施,这成为国际国内两种自由贸易区在外观上的一种形式区则。国际自由贸易区以参与国或单独关税区领土为区域,以国界为边界,尤须设立隔离设施。即使是边境贸易安排,仅以优惠政策为基础,不需要封闭的隔离设施,进行海关管理。

3.“境内关外”的海关监管。“境内关外”的海关监管,是两种自由贸易区的核心区别。国际自由贸易区以取消关税为核心,海关监管以两国间的自由贸易协定为确定关税收取的法律基础;国内自由贸易区以“境内关外”的自由流动为核心。合作中心实行封闭式管理,管理模式为“一线放开,二线管住”,商品或服务可以在合作中心内跨境自由流动。海关监管以“一线”作为商品“境内关外”流动的自由度,出人“二线”时国内法律是确定关税收取的法律基础。

4.国内法律的优惠制度。合作中心的优惠制度不是中哈双方谈判的结果,而是各自国家根据自己的法律,从吸引外资及活跃经济的角度出发,进行主权“主动”让渡的结果。合作中心的优惠政策,虽然能够覆盖进入合作中心的所有投资者,但中哈两同的优惠政策仅私各自的辖区内适用,从而形成国内自由贸易区的优惠特征。

5.实质上的商品“关外”自由流动一商品或服务进入合作中心,站在中方或哈方的立场看,都是出境的标志,从而形成合作中心区域内商品的“关外”流动模式,这与取消贸易壁垒的商品跨国境流动有着本质的区别。合作中心整体上成为中哈两国国内自由贸易区的对接与联合,实质上仍然只具国内自由贸易区的法律性质。

()合作中心区域经济合作的国际创新属性

合作中心以1994年中国时任总理李鹏访哈时就中国与中亚国家经贸合作问题提出六条基本方针为指导思想,以《管理协定》为基础,以相互尊重主权、平等互利、友好协商、国家安全、促进两国可持续发展为主要目标,以有利于双方生态建设和环境保护和最惠国待遇等为基本原则,探索中哈两围经贸合作的新模式。这种“一区跨两国”的合作模式拓展了经济全球化框架内两种自由贸易区概念。

就合作中心中方部分和哈方部分依照本国法律运作而言,它们都是严格意义上的国内自由贸易区。而将两个严格意义上的国内自由贸易区进行有机的结合,使得合作中心又具有了一定的国际自由贸易区特征。

1.国内自由贸易区融合了国际自由贸易区的主体因素。国内自由贸易区是一国政府在国内法律的框架内进行的完全主权管辖,国际自由贸易区是成员国政府在自由贸易协定框架内进行的主权让渡性管辖。合作中心虽然实质上是一国政府的完全主权管辖,但按《管理协定》却使中哈两国获得对合作中心共同管辖的国际法律依据。

2.国内自由贸易区融合了国际自由贸易区的运作因素:如果将两个互不联系的国内自由贸易区看作一个整体,合作中心具有国际法的地位。合作中心在《管理协定》的指导下,由中哈两国共同设市区域隔离设施、共同推动“境内关外”的商品流动,则成为国际自由贸易区的缩小模型。事吏上,相对中哈两国的全部国土而言,合作中心显然成为典型的国际自由贸易区。

中哈两国不是不想建立完全类似北美自由贸易区、东盟A由贸易区的国际自由贸易区模式,也不是合作中心的合作模式优于典型的国际内由贸易区模式,而是鉴于两国的经济发展情况,加上受中亚国际环境等诸多因素的影响。不可能在短时间内实现中哈乃至中周与中亚国家的国际自由贸易区。中哈两国在追求发展国际自由贸易区时,因设立条件的缺位,只能借用国内自由贸易区的主权优势,最大限度地靠近国际自由贸易区的发展模式,以最终实现全面的自由贸易。从这个意义上说,合作中心是一种切实而有效的创新模式,是中哈两国追求全面自由贸易合作的一个阶段性成果。       (文献来源:《俄罗斯中亚东欧市场》2010.4

http://www.xjass.com/zy/content/2010-06/18/content_151760.htm


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